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解读《航道法》

12月28日闭幕的十二届全国人大常委会第十二次会议,表决通过了航道法。这意味着,我国13万公里航道通航里程实现了立法支持。

  航道是我国重要的公益性基础设施,也是战略性资源,在支撑江河流域产业带形成和发展流域经济上发挥了重要作用。从1995年起,交通运输部就开始了航道法的起草工作。近年来,全国人大代表、政协委员多次提出制定航道法的建议或提案。全国人大常委会2011年选择航道法进行了立法项目论证,并列入十二届全国人大常委会立法规划。历经全国人大常委会两次审议,航道法终于出台。 

  新出台的航道法客观反映了目前全国航道的管理现状和管理需求,规范和加强了航道的规划、建设、养护、保护,着力解决目前航道发展面临的主要问题和突出矛盾,定位准确、权责明确、制度合理,从法律层面为促进航运发展提供了重要的支撑保障。 

  明确航道划分技术等级规定 

  水运,是国家综合运输体系中最重要的运输方式之一,相比其他运输方式,具有运量大、能耗小、成本低、污染少等优势。而航道又是水运的基础。我国现有内河航道通航里程近13万公里,沿海航道通航里程8000多公里,这些航道承载着约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。 

  针对航道存在着技术等级低、通航条件差等问题,航道法规定,航道应当划分技术等级。包括现状技术等级和发展规划技术等级。并要求航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、环境保护等要求和因素评定。 

  航道规划是航道保护、利用的具体依据。航道法对航道规划专作一章规定。按照法律要求,航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划。按照利用的需要,明确了航道规划应当包括的具体内容,即航道的功能定位、规划目标、发展规划技术等级、规划实施步骤以及保障措施等。同时要求注重航道规划与其他规划的衔接。 

  发展航道同时注重保护环境 

  保护环境是我国的基本国策。航道法在制定中充分吸纳常委委员、地方和社会公众意见,明确在促进航道发展的同时,把保护环境作为一项重要原则予以遵循。 

  航道法在总则中规定,规划、建设、养护、保护航道,应遵循综合利用和保护水资源与保护环境的原则。在航道发展规划技术等级评定因素中体现“环境保护”内容,并要求编制航道规划应当依法进行环境影响评价。 

  同时,航道法规定,造成环境污染或者有其他环境违法行为的,依照环境保护法等法律的规定处罚。 

  明确航道建设质量安全责任 

  航道建设质量安全是保障航道安全的基础。航道法针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题,设专章对航道建设作了规定。 

  航道法要求,航道工程建设应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和环境保护的规定,符合航道规划,执行有关的国家标准、行业标准和技术规范;明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。 

  航道法对航道养护进行了专章规定。主要是从强化政府和航道管理部门责任着手,充实了航道养护的相关规定,要求国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范;负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护,保障航道处于良好技术状态;并对航道的巡查、维修、抢修等主要养护制度以及疏浚、清障等养护作业的相关要求作了明确规定。要求负责航道管理的部门应当合理安排航道养护作业,避免进行限制通航的集中作业和在通航高峰期作业。 

  为保证航道正常通航,航道法还明确规定,养护作业结束后,负责航道管理的部门应当及时清除对航道通航条件有影响的作业标志及其他残留物,恢复正常通航。 

  强化航道通航保护相关制度 

  “全国4186座航道上拦河建筑物中,能正常使用过船设施的仅621座;40972座桥梁中,其中不满足通航标准的占70%。”这是今年4月,交通运输部部长杨传堂在十二届全国人大常委会第八次会议上作航道法草案说明时提供的一组数据。他说,实践中,拦、跨、临航道工程造成碍航、断航的问题比较突出。根据交通运输部统计,由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施,导致建国初期全国内河航道通航总里程约为17万公里中有4万余公里属于中断航道。 

  针对拦、跨、临航道建筑物选址和建设对航道通航条件的要求保障不够,导致航道通航条件恶化的问题,航道法明确和强化了航道保护的相关制度。 

  航道法规定,建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物,应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等通航条件的要求;在通航河流上建设永久性拦河闸坝,建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物,并实现同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用“五同步”;在航道保护范围内建设临河、临湖建筑物或者构筑物,应当符合该航道通航条件的要求。 

  为了保护航道的健康发展,航道法对在航道保护范围内破坏航道条件的一些行为作了明确的禁止性规定。禁止在航道内设置渔具或者进行水产养殖;禁止在航道和航道保护范围内倾倒砂石、泥土、垃圾以及其他废弃物;禁止在通航建筑物及其引航道和船舶调度区内从事货物装卸、水上加油、船舶维修、捕鱼等影响通航建筑物正常运行的活动;禁止危害通航建筑物、航道整治建筑物、航标等航道设施安全的活动等。 

  加大非法采砂行为处罚力度 

  “现在采挖砂的现象非常严重,有些地方已经酿成了一些很大的事故,在一些江河,滥采滥挖河砂成风,并且形成了一些‘砂霸’,和地方上的黑恶势力勾结,变成了一股势力。” 

  在航道法草案初次审议中,就有不少委员对非法采砂的问题高度关注。的确,实践中一些地方非法采砂问题突出、屡禁不止,不但破坏航道,造成水上交通事故频发,还危及堤防,影响河道防洪安全。航道法经过两次审议,对非法采砂的规定不断完善,并加大了处罚力度。 

  航道法规定,在河道内采砂,应当依照有关法律、行政法规的规定进行。禁止在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂行为。在航道和航道保护范围内的其他区域采砂,不得损害通航条件。并对非法采砂规定了相应的法律责任,在航道和航道保护范围内采砂,损害航道通航条件的,由负责航道管理的部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以扣押或者没收非法采砂船舶,并处五万元以上三十万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。 

  设定通航条件影响评价制度 

  根据航道保护的实际需要,航道法在总结实践经验并征求有关部门和专家意见的基础上,设定了航道通航条件影响评价制度。 

  杨传堂说,对不符合通航标准的拦、跨、临航道工程,如果没有必要的事前预防把关制度,一旦建成,到时候再要拆除或改建,必然代价巨大。因此,我国的航道管理条例规定,修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉应当事先征求交通主管部门的意见。但是,由于征求意见制度约束力较弱,航道保护问题一直没有得到很好的解决。 

  航道法规定,建设与航道有关的工程,建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价,并送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。建设单位报送的航道通航条件影响评价材料不符合本法规定的,可以进行补充或者修改,重新送审核部门审核。未报送航评材料而开工建设且逾期不补办手续的,将被处以二十万元以上五十万元以下的罚款。 

  根据政府职能转变要求和行政审批制度改革精神,航道法将航道通航条件影响评价作为工程项目审批、核准的条件,并最大限度缩小了需进行航道影响评价的建设项目的范围。

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